城事论道

论城市总体规划工作方向

作者:张兵(中国城市规划设计研究院总规划师、教授级高级规划师)

张兵先生是中国城市规划学会理事、学会学术工作委员会委员,并担任国外城市规划学术委员会委员和历史文化名城保护规划学术委员会秘书长,2007年入选中组部“万人计划”第一批科技创新领军人才,2010年入选享受国务院政府特殊津贴专家。

他从2004版北京市总体规划带来的“新传统”说起,总结了新一轮总体规划编制工作的十个特点。他总结了新一轮总体规划编制工作的10个特点,对每一特点进行了深入分析。

他认为:总体规划编制近来的特点反映了规划工作者改进规划的努力。同时,他也提出反思:除了体制问题,这些热热闹闹的“改进”、“改革”中,有多少是对城市规划工作有长远价值的内容?

他还通过对都市区概念两种角度的理解,指出对都市区两个空间层面关系的认识对规划方案的制定至关重要。并提出了总体规划工作的四个方向。


第一部分讲关于04版北京总规的一些经验

整合规划编制的多元化力量。04版北京总规的编制形成了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方法,体现了总体规划工作对社会分化过程中各种利益相关者的共同参与的高度重视,通过多种力量的整合,形成更优的规划方案,同时也使得规划能够有更广阔的实施基础。

统筹新城综合建设与旧城可持续发展。04版北京总规对于新城的态度,不是简单化地理解为人口疏散的新地区,而是明确一系列经济、社会、文化等功能设置,是真正下决心建设功能综合的新城。对于旧城问题的解决,北京总规不仅仅是简单地谈人口疏解的问题,它还顾及到旧城的活力问题,以建立适合于旧城发展的产业体系为依托,避免旧城因产业空心化而失去原有的城市活力,从而保留适当的人口规模,让旧城可持续发展。

坚守底线思维,管控城市开发。04版北京总规在以全市域作为规划区的基础上,提出了禁建区、限建区和适建区的概念,反映了城市开发底线的思维。在此背景下,住建部出台了四线管理的办法,包括紫线、绿线、蓝线和黄线。三区四线对于控制城市开发以及生态保护、历史保护等方面都具有重要意义,被写进了这次的新型城镇化规划,对往后城镇发展具有指导作用。

第二部分是关于新一轮北京总规的一些思考,共包括十点

1.实事求是地开展规划实施评估

现在的规划实施评估存在很多问题,评估的目的往往不太清楚,且流于形式,没有意义。其实规划在现实中面临着很多复杂的问题,对规划实施的评估需要基于现实城市发展认识的基础上,实事求是地去深入研究它的内部结构与关系,通过实际的探索才能做好评估工作,不能完全是按照某种程式去衡量一个规划实施的好与坏。

2.在规定的范围内强化公众参与程度

当我们追求规划决策民主化的时候,我们往往会发现公众参与只能在规定的框架内进行,而这个框架是我国现阶段的规划管理机制所预设的。比如说对于中心城区的空间规划,公众参与只限定于中心城区内,对周边郊县情况无法干涉,因为它不归你这个规划管控。规划应该有意识地强化公众参与,促进它的决策民主化。

3.规划的战略性思考要与国家转型发展相结合

对于规划战略性的思考,我个人认为应当要与国家的转型发展相结合。比如说一些城市的2049发展战略,应该要静下心来想一想2049的中国转型发展是什么样,规划界应该对此有所认识,在这个基础上去做城市的战略。

4.转变用地方式,强调以人为本

我们城市的空间增长应当从扩张型走向内涵型,从求数量转向求质量,从粗放式转向集约式。但就目前的形势判断,我们的城市还摆脱不了靠新增用地投入来换取经济增长的状态,特别是这一轮户籍制度改革的影响下,无论是大城市还是中小城市,其用地需求还是不断膨胀,因而需要考虑新增用地的使用方式转型,做到按人的需求来决定用地发展。

5.因地制宜地统筹多规融合工作

对于多规融合的工作,我个人的理解是由于我们国家在中央层面现在暂时没有办法解决空间规划的部门分割问题,要理清理顺城市空间管理体系,当下采取从地方层面探索折衷的办法。我觉得这个工作还是很有意义的,要做好不同部门的规划之间的衔接,而不是统合成为一个什么规划。在实际中也必须注意到一些关键问题,做到因地制宜,譬如基础信息平台的建设,有条件的城市和没条件的城市,多规融合的做法应该是不一样的,好多县级市根本没条件去做统一的技术平台,我们要考虑在没这个系统平台的条件下我们怎么做多规的整合,这一点是值得思考的。

6.创新规划技术工具,推动规划前行发展

我们能不能在技术的开发上进行更多的创新,能不能让中规院和其他的信息技术企业进行合作,开发一点新的规划研究和设计工具,“工欲善其事,必先利其器”,让新的工具帮助我们在日后的规划研究当中深入研究一些城乡发展的问题,形成一些前沿性的成果。

7.划定开发边界,把控城市发展

对于开发边界的划定,我个人认为三区四线的工作已经体现“城市开发边界”的内涵,属于一个很好的管控工具,但不一定是最完美的工具,可以去和多部门合作不断把它进行改进,但是没有必要另起炉灶,创新“三区四线”的工作就可以满足划定城市开发边界的要求。

8.突出规划的公共政策属性

我们规划师应该突出规划的公共政策属性,但在实际工作中我们却没有过多的权力去将规划落实为公共政策,因而我们往往只能通过规划实施建议的形式来表达我们自己的诉求,但我认为我们必须始终坚持这一点,推动规划公共属性的实现。

9.规划应从重规模转向重结构

规划应该从重规模转向为重结构,将更多的关注点放在城市内部结构的问题上,把握城市内部规律。

10.重视生态文明建设及传统文化传承

新一轮总规要求形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,并深入思考城市的发展历程,把握城市发展脉络。这一点,我觉得在未来的规划当中应该重点考虑。

第三部分讲的是从都市区的角度看我国城市空间发展

在城市规划工作中,对于都市区概念可以有两种不同角度的理解:一是把都市区看作为跨行政界线的一个整体,由中心城市和外围多个县市共同组成;二是把都市区看作为某个城市行政界线内的紧密联系的城市化地区,由其主城区和它周边经济关联性较强的区县城市化地区共同构成。这两种角度的理解对于我们的实际规划工作具有重要引导作用,一是需要从区域的角度去探索城市发展与周边县市的关系,二是要去研究城市行政区内部的主城区和它周边区县的关系,这两个空间层面的关系认识对规划方案的制定至关重要。

都市区空间增长集中在外围地区,无序蔓延造成各种城市疾病。从上海都市区的空间增长分布可以看出,都市区的空间利用存在着圈层结构的模式,体现着中心与边缘的关系,而且围绕中心城区的边缘地区往往是开发行为最为活跃的地区。在规划失控的情况下,容易导致无序蔓延的情况发生,从而产生大多数的城市问题,诸如因职住失衡、环境污染等。

都市区空间增长与公共服务设施配置形成错位发展。基于广州都市区空间增长与公共服务设施配置的关系研究,我们发现我国许多都市区这个问题。人口及用地都是主要集中在都市区的外围,但公共服务设施却没有真正做到在外围地区布局,变相加剧了中心城区的公共服务负担,也导致外围地区的空间成长质量低下。

第四部分是关于我对城市总体规划工作方向改进的一些认识

注重城市内部空间结构塑造,梳理城市内部功能关系。在中国城市普遍“虚胖”的情况下,要把内部空间结构和功能关系的配合作为城市规划的一项重要内容,合理统筹人口规模、功能开发、土地使用、综合交通等方面的发展。对于都市区的规划也应本着这一原则进行,不能简单地将各个市县的规划进行拼合,从而导致内部的结构和功能关系不清楚。

强化公共场所营造,丰富社会交流空间。现代中国很多社区都变成带墙的社区,把原来的开放式公共服务设施全部变成了会所,少了社会共享交流的空间,这就是我们城市“虚胖”的同时面临的一大问题。总体规划应当重点研究可作为公共生活并促进社会凝聚和认同的场所,要把场所的系统营造作为总体规划中的一部分重要内容。要把我们的城市空间变成一个群体关系交流的场所,这种关系如果太单薄就不是一个理想的城市。我们的城市不光是量大,而且要有质量,需要多样的社会生活,多样的社会群体交流。场所的创造应当作为总体规划工作过程中重点关注和解决的任务。

改进空间管理体系,强化对都市区的管控机制。现阶段住房和城乡建设部的空间管理体系是有问题的,除中心城区以外,对都市区的空间管理明显存在不足。但如今很多城市的发展恰恰都是集中在中心城区以外边缘地带,都市区发展质量直接影响全局,这些地方如果没有管理上的约束,往往会造成城市的继续无序蔓延,而且这种蔓延是没有结构的,没有合理的功能关系作为基础,容易产生更多的社会经济问题。因此,我们要强化对都市区的管控机制,从中央层面在总体规划的审批中要加强对都市区层次的空间规划管理,在规划技术上也应做出相应的深化和完善。

规划应当以人为本,真正做到为人民服务。规划的编制应当强调以人为本,将规划内容落实到与群众利益密切关系的现实当中,真正做到为人民服务。周部长在世的时候一直给我们讲要做真调查,真研究,真规划,也就是这个意思。规划应真正研究城市发展问题,要推动社会在人类文明历史进程中向前发展,规划师要强调规划的教化作用,应该让城市决策者了解尊重城市发展规律如何重要,尽力避免城市发展决策中的失误。

中规院的规划工作没有自己的主场,也没有自己的根据地,但恰恰因为如此,中规院的工作疆域非常辽阔,有机会了解到全国范围内不同城市的发展特征,总结不同城市的优秀经验。我认为中规院应带着独立思考的精神,到全国各地去寻找优秀的城市发展经验,并将这些经验传授出去,推动业界的共同发展和繁荣。


问答交流

听众:霍邱县总体规划在纲要成果完成以后,由于项目建设需要而不断深化和调整规划,深度已类似于控规层面,总规真的需要做到这个程度吗?

张兵:我觉得项目负责人首先需要把握这个规划能够将我们哪些正确的思想融进去,尽最大能力说服当地城市管理者,把一种理性的正确的城市发展的理念推广出去,告诉城市管理者哪些重大方面必须做好,这时候你的规划理想在领导阶层就有了实现的基础。至于过于细化的工作,我觉得有些是必须要落实的,但也不要全盘铺开,涉及到重大问题的,你可以去帮他落实一下,甚至在管理上帮帮忙。但是面对日常建设中太细碎的东西,你得有所取舍,找出重点去帮助地方提高编制和管理的水平。

听众:对于珠三角都市区的发展规划,您有什么想法和建议?

张兵:我们最关键的工作阶段是在现场调查,现场调查千万不要以为只是去拿资料,要用脚走,用心去谈,亲身体验现场的空间尺度,最好是在现场构思方案,对城市未来发展有自己的构想。我认为珠三角规划要做的一个重要内容是区域发展问题的协调,其中又以交通问题的协调为关键。协调珠三角区域交通发展要以详细的交通调查为基础,只有通过交通调查,才可以看到城市间的根本性关系。实际的区域交通调查最好能够做到具体详实。如果你已经认识到镇一级单位对珠三角发展有重要影响的话,这个调查的对象就可以把镇作为基层的一个点,而不都是以城市间的大调查为主。此外,你也可以从地理学的角度出发,去模拟各镇和城市之间的交通联系。但我觉得对一个不断发育的城市群来讲,还是要立足于城市发展阶段的判定,去实际探讨它们之间的联系强弱,然后再去现场调研,这样才可以看到它的真实情况。

听众:请问您怎么看待城市开发边界以及城市的所谓终极规模?

张兵:当我们做总规时,开发边界的划定往往是与土地利用总体规划协调后而定的,特别是和基本农田保护范围做了协调,反映了基本农田保护的要求,但有没有反映三区的生态边界保护意义呢?我们三区的划定基本是在市域的层面来做,如果需要,可以把在市域层面的三区划定内容转化到中心城区甚至规划区的层面上,用蓝线、绿线等概念进行同义替换,这样就不见得叫三区了,但是你划的还是具有开发控制意义的范围,这时候需要你对现场要有一个非常清晰的认识。

终极的开发边界应当努力地去整合我们城市发展现有的政策工具,而不要掉进一个纯粹的推动实施的困境,不要掉到“终极”这两个字里面,你想什么叫“终极”?你知道这城市最后长什么样吗?答案谁都不知道。城市开发边界的概念上要把我们“三区四线”放大,四线不能光是终极城区里面的四线,要把它扩展出去,放在我们更大的范围,然后有控规的层级时,有控规的语汇加以具体表达,放进附录里面,务实地在技术上解决有关的问题。

听众:东莞整合全市、强化中心的发展模式是否合适?东莞城市空间尺度到底多大是比较合适?

张兵:东莞城市空间属于扩张式的发展,其空间尺度到底多大为合适,确实需要深入研究才能回答,但我觉得还有一个方向值得你们去想一想,就是东莞市的扁平化空间结构,需要探究这种结构在区域层面的意义是什么,将东莞各个镇与广州、深圳等外围城市关系作分析研究,看看它们的社会经济活动状态到底是什么样子,才能说明这个扁平化结构的动力所在。另外,我认为需要足够的思考和论证才能判断是否将莞城和各镇整合壮大发展,并不能先入为主地认为莞城和各镇必须整合发展。同样地,不同镇之间的归类分组也需要前提的思考和论证,看看这个城市发展是否早已包括它们的联系?是否有这个历史情况存在?是否有这种基本关系存在?这两样基础做好了,再去做方案的构思可能会更好。

(转自中规院深圳分院成立30周年系列讲座,罗仁泽整理,经讲者审阅)


上一条:
下一条:

返回上一页