作者：孙施文（同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师）
孙施文先生兼任上海同济城市规划设计研究院总规划师、中国城市规划学会学术工作委员会主任委员、住房建设部全国高等学校城市规划专业指导委员会委员，研究方向为城市规划理论与历史和城市规划实施。
他通过对我国当代城市规划的构成要素及其渊源的探究，分析当前城市规划的困境及其产生的原因，并提出未来城市规划的改革方向。
讲座伊始，他以“纠结啊纠结”为题，抛出了一系列问题：为什么什么都能牵扯到规划，但谁也不听（看）规划的？规划所涵盖的内容越来越多，到底起什么作用？规划是公共政策，但所有的政策和政府行为都不当回事？规划到底是社科还是工科？种种规划之间到底是什么关系？……
带着这些问号，我们跟随孙教授进入了他的精彩讲座。
在具体分析我国现当代城市规划的内容之前，我觉得有两个背景需要先说一说。这是非常基础的背景，也是改革的动力所在，也是（西方）现代城市规划形成和发展的背景。
第一个背景就是我国的城镇化水平超过了50%，我国开始进入到“城市时代”。这个转变不仅仅只是数据的变化，更重要的是社会整体的组织方式的改变，这必将带来社会治理方式的变化，这才是最为关键的。第二个背景是改革开放三十多年来，由计划经济向市场经济的经济体制改革所带动的社会转型正在逐步展开之中，与之相配合的必然是各类制度的改革。城市规划是社会管理制度中的一个重要内容，因此必然要面向这种转型的需要顺应转型的过程而进行改革。
从这两个背景的讨论中，我都是把城市规划放在制度的层面上来说，这个制度不仅仅只是过去我们习惯说的“城市规划制度”，而是社会管理的制度。我们想要认识城市规划本身的体系架构以及所存在的问题时，也就需要从城市规划与其他社会经济系统的互动中去揭示，这是我国城市规划的关键性问题，也是我今天解析中国城市规划的基本出发点。
我国的现代城市规划基本上是向西方学习、从西方引进的。但是任何的引进都是在一定的制度框架下被选择、被提取，然后附加进既有的体制或者对既有的体制进行改革而建立新的体制。
第一阶段（1920年代）：
欧陆（德法）、美国（宾大）、日本
从历史发展的角度看，西方现代城市规划最早的引进当在1910年代前，结合洋务运动等被夹带近来的，逐渐地、零星地加入到中国实践中的，主要来源是欧洲大陆如德法等国家。引进的主要途径是通过日本，日本主要是学习德国的城市扩建规划，即新区规划。
与此同时，还有直接来自西方的影响，一个是租界在规划知识和方法传播上的影响，殖民地风格的城市规划往往是新区规划、以建构营造为核心。第二，1920、1930年代，从国外学习回国的专业人员以及在华的外国专家，从来源与专业角度来看，主要有德国的工程学、法国和美国的建筑学。 1929年上海五角场的“大上海计划”与欧陆早期城市规划是非常接近的。此外，在民国政府在重庆制定发布的《都市计划法》也能够使我们看到当时对城市规划的这种认识。
第二阶段（1940年代）：英国
英国城市规划的体系一直要到二次大战结束才真正得到确立，即1946年的《新城法》和1947年的《城乡规划法》。1940年代后期，英国传统的城市规划开始对我国产生实质性的影响，这不仅体现在学校的教学内容中，而且也在实践中有所反映，比如上海1946年开始的三版都市计划。但由于政治的原因，时间非常短暂，但其积聚的能量将对以后产生巨大的影响。
第三阶段（1950年代）：苏联（欧陆变体）
新中国成立后，所有的政策制度都有个向苏联一边倒的过程。从城市规划角度来讲，我们不仅主动学习、引进苏联的规划制度、思想及其做法，而且大量的苏联专家来到我国传播思想和方法，也参与到我国的城市规划工作中，并在此过程中帮助建立了相关制度和标准、培训了专业人才。
苏联的城市规划，基本上是建立在欧陆体系基础上的，并进行了一些改造。苏联所进行的改造主要在于与经济计划的结合，因此，重视区域的平衡发展以及在此基础上建立起来的生产力布局，这不仅对我国有重要影响，而且对欧美也产生了重要影响。正是在这样的基础上，在我国直接感受到城市规划作用和影响的工业选址。城市规划以工业发展的安排出发进行、把解决工业发展需要作为重中之重，甚至人口、生活设施的安排等也都是围绕着工业发展的规模进行平衡等，由此就建构起我国城市规划工作的出发点，这一直影响到我们现在。
第四阶段（1980年代之后）：
英国（新城）为主、美国
改革开放开始，我们所拥有的城市规划基本框架仍然是苏联体制下的，实际上就是对1950年代城市规划的接续。与此同时，改革开放所建立起来的目标方向，一些过去受英美体系影响的专家也成为了权威，一些新生力量也开始关注更大范围的城市规划发展，于是，英国、欧洲大陆以及美国等地的城市规划学科、制度和实践对我国城市规划发展的作用不断加强。直到1980年代中以前，我们最为关注的是欧洲大陆的现代主义城市规划和英国的城市规划。也就是说，我们改革开放以后的城市规划知识体系是以欧陆传统为基础，整合了现代建筑运动主导下的城市规划，其重心并没有发生偏离，只是在这个基础上增加了相关的内容。
也就是从新城规划在国内的广泛传播开始，英国的规划体系开始逐步引入了进来，但真正为我们重视的主要就是“发展规划”（development plan）这项制度，尤其是总体规划、详细规划的这种结构。就英国的城乡规划而言，其起步于社会改革，从国家利益的角度逐步设定通过开发控制来对市场进行干预的制度，从而规定政府调配社会利益的权力。在这样的制度架构下，发展规划是表达政府未来空间政策的方式和工具，从某种角度讲，这是一种政策宣示的方式，或者说，是一种形式而非本质。这也可以用英国此后发展规划的形式在不断调整来证明。但我们在引进的过程中，只强调了发展规划这一点，并且依循新城规划的成果，与既有的规划认识得到了结合和统一，把规划的编制作为了核心，这在1984年国务院的《城市规划条例》中得到最为充分的反映。在这个过程中，我们更关注城市规划体系自身的完善，希望建立一个完美的框架，但是这个体系与社会各相关领域之间的关系并未得到很好的建构。从另一方面看，城市规划思维方式的基础以空间形态的设计为主要的内容，不断地追求专业技术的完善，而讨论政策、讨论城市各组成要素的行为逻辑、讨论法律法规制度或行政管理的少，所以只能期望通过强制而要整个社会执行。这样一些状况也一直延续到现在。
从1980年代中期开始，美国一些城市的区划的一些做法开始影响到我们，而且被我们认为是市场经济体制下的有用手段，也是改变只注重未来终极蓝图的城市规划的改革方向。在此基础上，我们引进了美国城市中区划法规中的控制指标尤其是区划图的内容，并在此基础上形成了控制性详细规划。但控制性详细规划和区划法存在着实质性的区别，即控制性详细规划属于规划的范畴，更多是以建构未来为主的，而区划属于地方法范畴，是以保护现状为主的。我们看到了美国区划中的控制指标，但对这些控制指标是怎么确定的，这些数字的来源是什么，它们是怎么被执行的等等并没有透彻的了解，而对于区划与美国城市中的总体规划（comprehensive plan）之间的关系以及区划技术等等方面至今仍然缺乏研究，而我以为这可能更值得我们关注，而且是可以切切实实改进我国城市规划具体内容的方面。
从1980年代初开始，我国的城市规划领域处在不断拓展之中，地理学、经济学、社会学等等学科开始逐步进入规划的研究和规划的编制之中，现在所有的规划成果中都能看到这些相关学科的痕迹，从1997年开始的专业教育规范制度和2000年开始的规划职业制度等，对城市规划领域中的相关知识要求都做出了相当广泛的明确规定。但是正如我前面说的，这些学科的引入并没有改变我国城市规划的基础，无论是学科的基础还是职业工作的基础。而另一方面，更加涉及城市规划本质性内容的法学、政治学等方面的学科引入较少，相关的研究更为缺乏。所以，这些研究一方面在固化既有的体系框架，或者说是在不断地填充、修补这个框架，而不是去有意识地建立与社会其他系统间的互动关系；另一方面，相当多的研究并非是站在城市规划的立场，研究所得的成果难以在我国城市规划中运用。
就规划的改革而言，有两点必须首先说明。第一，规划的改革必须与社会整体的各项改革相结合，不仅仅是经济体制改革，更重要的应当是关注政治体制、行政体制以及决策机制等等，应当把规划真正地融入到整个社会的治理当中，在这样的基础上再来说我们的规划应当进行怎样的改革。第二，改革不是整个推翻然后建构一个全新的体系，而是针对实际的需要，针对存在的问题，来满足需要和解决问题，这样也才能更好地与其他社会机制更好地结合。
规划的领域必须扩张，必须跟相关联的学科、部门、人群能够很好地结合起来，这种结合是全方位的，这就需要形成一套共同的、共有的话语体系，或者说是建立起一个共同的、具有共识的交流方式，这也是沟通规划的核心和基础，在国家治理、社会治理的框架下来重新界定城市规划。
规划的领域要扩张，并不是说要把各相关领域的内容都拉进来，更没有要把其他领域都覆盖。城市规划的核心就是城市土地使用、空间使用的安排，这种安排是未来导向的，安排的依据和出发点就是根据土地使用和空间使用的外部效应，规划就是要推进正效应的实现和扩展，同时限制负效应的产生或作用范围。因此，土地使用、空间使用以及城市各项活动的空间效应及其对策是规划研究的核心。但是我们往往针对自己核心的工作做得很少，偏偏去做别人的事情。所以我觉得，城市规划应该把对象、核心内容进行浓缩、聚焦，真正把我们自己的事情做好。而要做好这些事情又真正需要领域的扩张，认真研究这些领域所产生的空间效应，形成相互之间的互动。
规划应当在社会系统中确定其作用是什么，能发挥什么作用，再来界定规划应当做什么，应该包括什么内容。同样，对于规划领域内部，各层次各种类型的规划也应当从所发挥的作用，或者我们希望它发挥什么作用的角度来进行讨论。每种类型的规划都是在特定的层次上发挥作用的，否则就不需要这种类型的规划了。
从城市总体规划的作用来讲，我觉得应当紧紧抓住总体规划的公共政策属性，即是未来城市发展的空间政策的规划，这既是城市政府公共政策的宣示，也是城市各组成要素未来发展在空间上的政策协调平台，由此而架构起城市的空间结构。因此，总体规划应该在这样两方面起作用，一是对城市政府的公共管理、宏观管理起作用，二是对编制下层次规划起作用，指导具体的土地使用、空间使用在下层次规划中落实。
规划确实是要确立一个目标，是未来导向的，但规划也不仅仅只是建立一个理想、建构未来，还应该包括行动纲领。首先，我们要更关注目标的实现，而不只是建构目标。目标的建构需要考虑从现在出发怎么才能达到目标，关注从现在向未来的推进，或者说目标实施的途径。过去我们编制规划时的基本思考问题方式是建构目标，关注的就是最终的状态，但现实是，等到下一次编规划时就得重起炉灶，就得重新建构，上一版往东发展，这一般就得往西发展，为什么呢？因为一个终极状态的城市是不具有发展的可能性，如果有发展余地，原来的规划就不可能是完整的。这是我们现在规划编制中的主要思维方式，当然其中还隐含着一个因素，就是规划编制的设计成分，所谓创造性的设计思维，不愿意在原有的结构框架下做完善性的、填补性的工作，而是要寻找独特性。
第二个方面，我们只有从解决问题出发，才能更好地学习、借鉴国外的经验、理论和方法。比如学习国际经验，真正的学习应当是以我为主的，也就是，我们这个规划、这个研究要解决什么问题，这些问题是怎么造成的，哪些方面是需要改进的，在这样的界定下，我们来看不同的国家或城市，他们在针对这些问题、解决这些问题的不同方面采取了什么样的措施，这些措施的基础是什么，考虑了哪些相关方面的协调，实施后又碰到了什么问题，这些问题又是从哪些方面去解决的，解决的方法是什么等等。这样我们才能真正学到国际的经验，并以此来帮助我们思考我们的解决之道，把这些经验放到我们的体制环境中，放在我们的城市背景中，或者说在我们的框架下来进行运用。
回到城市规划学科性质的讨论上。城市规划作为一门应用性的学科，并不是要去替代其他相关学科，而是要把其他相关学科所获得的理论知识和研究成果，在城市规划过程中得到运用，因此，就需要建立这种运用的基本逻辑框架，把这些相关学科的理论、知识、研究成果转化为在城市规划过程中可以运用的知识、手段，当然最为重要的，就是建立以能够组合起不同知识领域的成果来具体解决所面对的问题。作为一门学科，城市规划必须建立起自己如何认识对象、如何解决相关问题的认识和方法框架，甚至我们怎么去综合这些相关知识领域成果的知识框架和方法、逻辑，这就是所谓的对城市规划自身的研究。
（转自中规院深圳分院成立30周年系列讲座，杜枫整理，经讲者审阅）