作者：李贵才（北京大学教授、博士生导师）
李贵才先生有丰富的规划设计院和政府土地规划管理工作的从业背景，目前从事人文地理学、城市与区域规划及土地科学研究，现任北京大学城市规划与设计学院院长、北京大学（深圳）规划设计研究中心主任、北京大学-北卡大学城市与区域规划联合研究中心主任。
他结合近年来对深圳土地制度改革和城中村更新改造案例的课题研究，分析了城中村管理中面临的土地产权难以明晰和成本收益分配关系的困境。
他认为：深圳市城中村更新改造面临的根本问题是：政府组织与原农村集体及个人对原集体土地的“法定产权”与“实际占有”之间的尖锐矛盾。化解这一矛盾的可行出路是协调“实际占有”集体土地的收益关系，实现社会认可的土地产权国有化。
他提出：以城市更新为抓手，通过“协调博弈”，积极稳妥地消化原集体土地的“实际占有”。
题目取材于2005年“福田区城中村改造调研专题报告政策与管理篇”、“深圳市深化土地制度改革研究”以及“深圳市城中村更新改造案例研究”。
主要研究的思路和结论是城中村改造、原农村集体土地转为国有土地的所有权变更过程中，存在着原农村集体及个人对原集体土地的法定产权与实际占有之间的尖锐矛盾。化解这一矛盾的可行出路是协调实际占有集体土地的收益关系，实现社会认可的土地产权国有化，操作的方式是以城市更新为抓手，尤其是城市更新单元，通过协调博弈，积极稳妥地消化原集体土地的实际占有关系。
城中村的基本认识
关于城中村的第一个基本认识是城中村已经成为不以人的意志为转移的客观存在。尽管对城中村存在很不好的印象，改造呼声很高，但现实上城中村顽强地一波一波地发展着、膨胀着。变化的过程是从原来的农村居民点到划定农村红线，最后形成基本保留的城中村。
关于城中村的第二个基本认识是城中村是一种地域利益实体。社会主流观点认为城中村存在着大量违法占地、违法建筑，而城中村存在的一系列问题都是伴随着违法建设而产生的。实际上城中村的发展是特区城市化的一个结果，而其村民和股份公司都认为它的建设行为是合理的，甚至是合法的。原村民和股份公司与具有确定土地边界的城中村相依为命。
关于城中村的第三个基本认识城中村是一笔巨额的财富。城中村不仅具有大的建设规模与空间资源，而且为原村民提供分红等收益，另外还为深圳部分人提供了居住空间及配套设施。
关于城中村的第四个基本认识是城中村重塑了辖区本土居民的稳定结构。以往的农村是由亲族关系化等人际关系形成了具有生存共性的稳定的社会结构。城市化之前，村庄稳定的社会结构通过两个有影响力的因素来实现，一个是由政府设立的基层政权组织；一个是以家族为基础的强势群体力量。在城市化以后，政府在两个方面的政策又重塑了城中村的稳定结构。一个是在各村居民点周围，以村为单位，划定农村集体及个人的用地红线；第二个是建立集体股份公司，集体股份公司将个人的经济利益在确定的空间范围内通过收益分配关系把他们紧紧地联系在一起。
关于城中村的第五个基本认识是城中村缓解了外来人口住房不足的压力。在深圳，有三类人口住房有明确的说法，一个是具有深圳户籍的机关事业单位及国有企业职工可以享有安居房（包括单位自建房），一个是农村户籍人口的宅基地，还有就是其他人口按市场价格购买的商品房。而这三类人之外是绝大多数人，他们的住房需求很大程度上是由农民在宅基地上建设的自建房解决的。
关于城中村的第六个基本认识是当前的农村城市化在制度设计层面与现实运作上具有反差，存在悖论。原农村人口户籍虽然城市化了，但是知识和观念依然具有浓厚的中国乡村传统；土地国有化，实际上是普遍的土地的公有私用，无偿占有；产业非农化，实际上村民仍然在“种楼”，发展物业经济；农村集体组织企业化，股份公司没有现代企业的痕迹，实际上仍然是延续了原来人民公社时期的集体主义的大锅饭。
另外，绝对少数的人群因为天然的历史、传统、宗族联系，在超常规城市化大潮中成为一千万人口的超大城市中土地占有的优势群体。他们的未来面临着生存困境，至少面临着很大的不确定性，至少在一代人的时间内，土地是他们的根本保障。在这种情况下我们探讨股份公司的改革、原村民的收益、就业等等变革的时候，发现他们并没有按照农村城市化所期望的那样发展，反而形成一种悖论。
城中村管理的困境
城中村管理的困境首先是土地产权和成本收益分配关系难以明确。城中村土地权属只有政府单方面的文件规定，没有与城中村的共同契约。原村民对城中村历史遗留的建筑面积问题、土地规定等缺乏认同。另外，在土地权属关系的明确中，对于使用年期的理解和接受程度是一个巨大的困难。
城中村管理的困境还包括由于原村民和政府对土地产权实际占有的认知存在差异导致规划管理的难以落实。由于政府、原村民与集体在建设标准方面没有达成共识，导致政府制订的城市规划村民不配合，而各村组织编制的城中村规划方案又得不到政府的认可。单凭规划技术和管理手段根本难以控制违法占地和建设行为。
城中村管理的困境还包括更新改造目标难以统一。由于上述根本性结症一直没有解决，政府出于对管理的要求，注重长远的东西，而对于股份公司来说，由于自身发展阶段限制，他们更加关注眼前的东西，因此双方难以形成统一的更新改造目标。
理论的粗浅认知
新制度经济学不能解释城中村的困境，城中村的困境本质上是“法定产权”与“实际占有”的理论问题。新制度经济学强调产权及其排他性。现实上，中国土地产权的自由行使和排他性都不明晰，国家、农村集体组织、农民对土地某种程度的占有，很难用产权经济学家的观点来描述和解释，因此，新制度经济学不是解决城中村困境的有效理论。
社会学认为，只有得到社会认可的占有才可能成为产权，摆脱了新制度经济学的逻辑悖论，提供了解释城中村困境的另一个视角。
新制度经济学中科斯相互性定理存在逻辑悖论。科斯提到的相互性定理是以利益边界的划分或产权的界定为前提的，但是如果双方的产权没有确定的话，法律权威对产权的裁定就不存在。或者说，损害是以产权未能明确界定为前提的，但是解决损害所必须导致的所谓相互性问题则以产权的明确界定为前提。相互性定理依赖于两个相互矛盾的前提，存在逻辑悖论。
摆脱科斯悖论的一条路径是当事者对产权的认知。社会学者认为虽然没有明确依据界定产权，但是可以通过当事者的社会认知来界定。就前面的相互性问题而言：一，存在着某种法定的权利边界，这个权利边界是不完全的，却足以使当事者各自形成明确的认知权利。二，法定产权不完全之处，当事者的认知权利边界存在着交叉和重叠。三，人们在交叉重叠认知产权，并以各自认知的边界来预期其收益。因而不论按照哪一方认识的确定的法定产权，都将不可避免使另一方感到受损。
解决产权不明晰的途径在于通过认识产权基础上的交易。社会学家认为不必先界定产权，双方也可以在认知产权的基础上协商谈判交易，并导致一种双方认可的产权界定。
社会认可是基于认知权利基础上的合作而形成的。如果对权利的认知形成共识了，这种共识尽管与法定产权相左，在此基础上的合作可以产生新的产权安排。
这种新的产权安排虽然没有法律的保护而不稳定，并且没有完全取代原来的法定产权，但是已经具有产权变迁的含义。这种认识权利基础上的合作得到社会认可指的就是社会成员间对各自占有资源的相互认可。认可的程度下降意味着产权的不稳定性增加，冲突可能性提高。
产权制度安排具有协调博弈的特点，实现社会认可的产权要基于协调博弈。社会学者认为解决占有的社会认可的难题，一个途径是诉诸具有相对强力优势的国家力量。只有在社会成员完全认可由国家界定和实施的产权的前提下，国家界定产权和社会对占有的一致赞同才是等价的，但是问题是某些社会成员对国家提供的产权结构有可能持有不赞同的态度。深圳前30年经验证明，依靠强势政府去界定产权难以获得对土地占有的认可。另一个途径是通过社会成员的互动，自然形成参与者们所认可的一种社会认可的产权。谢林定理提出均衡选择的结果更多依赖于策略的显著性而非博弈的收益。对深圳而言，通常人们在实际的利益博弈中对某些策略组合的偏好能够获得相互之间的极大的共识，并以法律法规或民俗民约的形式固定下来，使博弈结果收敛于特定的均衡位置。当博弈的环境和人们的相对地位发生变化时，旧有的规则和社会共识可能会失效，才能继续优化策略。
深圳城中村更新发展协调博弈机制的形成
深圳城中村更新改造围绕土地进行的博弈是一个长期的博弈过程，是一组不完全重复的动态博弈。每次博弈可能围绕这项权利某一方面进行，政府与村民双方可以观察到上一次博弈的情况，并随着博弈背景、博弈规则及参与者的相对位置的变化调整自身的策略各行动进行新的博弈。
1982-1993年之间是博弈的初始平衡阶段。延续了我国原有经济形势特征，政府能够对农村集体土地收益分配进行安排，并且这种安排能够得到村民的认可。
1993年-2009年是双方对峙阶段。随着土地经济价值和稀缺性的显现，原有的博弈均衡被打破。完成原始资本积累并实际控制土地的原村民地位上升，逐渐不认可政府界定的法律法规，试图以实际行动促成、达成新的分配方式。虽然政府多次以明晰产权的方式试图有效控制城中村的无序蔓延发展，但收效甚微，土地关系进入了对峙阶段。
2009年之后是规则调整后的协调博弈阶段。2009年深圳市颁布的《城市更新办法》构建了新的利益分配规则，实际上是建立了协调博弈机制，实现了新的博弈均衡。由于尊重了原村民的利益诉求，并引入了市场机制，以及多种更新改造方案，为利益互动过程奠定了满足多方利益诉求的协调博弈平台。其运作机制是，通过政府、开发企业、股份公司及原村民的共同参与进行协调博弈，达成博弈各方一致认可的改造方案，改造方案一旦实施，原来所谓产权不清的实际占有即转变为社会认可的法定产权。更为重要的是，在这一过程中，土地实现了增值，城市质量获得了提升。
深圳城中村更新发展的案例
我们的课题组选择了四类深圳成功实施城中村更新发展的案例，研究发现，无论采取那类更新方式，都是通过协调博弈的方式实现的。案例包括政府主导、政府目标明确、不得不改的城中村（盐田三四村的整体搬迁）类，开发商主导、市场意愿强烈、政府引导（大冲村拆除重建）类，村集体股份公司主导、政府引导（皇岗村的局部改造）类，产业发展机遇、政府出资并引导（大芬油画村、观澜版画村的产业置换）。
结论是，城中村更新项目的实施关键是权益分配获得认可，权益如何分配是通过政府、村集体、村民和开发商的谈判得来的。而影响权益分配的是利益主体对改造的需求程度。
城中村改造的启示包括通过城市更新中的谈判机制促进城中村土地产权关系的明确；明确城中村更新发展中的政府目标，不同的更新模式、改造模式或整治模式来自于政府不同的目标，政府目标不明确的情况下很难推进城中村的有效治理；针对不同改造模式，发挥政府不同的作用；完善配套管理措施，以《城市更新管理办法》为基础，仍然需要进一步的从政府的层面来制定更完善的措施。
（转自中规院深圳分院成立30周年系列讲座，李福映整理，经讲者审阅）