作者：李晓江（原中国城市规划设计研究院院长、教授级高级规划师）
李晓江先生于2001年入选享受国务院政府特殊津贴专家。担任中国城市规划学会副理事长，中国城市交通规划学术委员会副主任委员和北京市人民政府专家顾问。
他详细回顾了自己关注非正规现象的背景：从《马丘比丘宪章》关于住房问题的阐述中，领悟到“宽容和谅解”的精神对于城市的重要性； 1996年在世界银行孟加拉国达卡城市交通项目作为国际咨询专家的工作经历中，开始思考“非正规行业和城市扶贫”问题；之后，在与业界同行的交流中，萌发了对中大布匹市场现象的研究思路；2012年，非正规现象研究列入了中规院与J.弗雷德曼先生合作的“城市生活质量”课题。
他指出，规划业界需要进一步加深对非正规现象的认识，以宽容与谅解的态度对待非正规现象，正视其经济、社会、文化方面的积极意义，从中反思现在的城市发展模式、社会治理模式，并且转变态度去承认、引导、帮助非正规现象。
为什么关注城市非正规现象？源于与马向明先生的一次关于“中大的布匹市场也许有一天就是中国的米兰”的讨论。后来调研发现中大布匹市场是座金矿，是非正规经济的典型，因此我们持续对其进行研究。
在经过三十年市场化发展，面对贫富差距拉大，发展更加多元化的中国城市，规划师应怎样看待非正规现象？借用《马丘比丘宪章》中关于住房的观点，“在人的交往中，宽容和谅解的精神是城市生活的主要因素，这一点应该作为不同社会阶层选择居住区位置和设计的指南，而没有有损人类尊严的、强加于人的差别”。规划师需要更多关注低收入人群，关注非正规现象以保持城市的包容性和多元性。1996年我在孟加拉做世界银行技术援助项目咨询专家，孟加拉首都达卡700万人中有200万人无家可归，或住在条件很差的贫民窟，每天的生活取决于当日非正规的工作和收入。但是他们的老人、孩子、丈夫、妻子其乐融融生活在一起，保持着“家庭”的生活方式。中国学者一直以来强调发展，认为发展可以解决社会问题。然而伴随发展而来的上90年代常见的市俗化、生活化场景越来越少。城市的多样性、包容性逐渐消失。现在来看，贫困、收入差距的扩大在很大程度上是一个必然的过程。因此规划师应该反思，过度正规化的城市规划、建设、管理的合理性，应该更多关注城市低收入群体和非正规现象。
一、从非正规现象的领域、场所、群体和特征来认识和了解非正规现象
国内外对于非正规现象研究较多，只是规划界很少有人关注。国际劳工组织对非正规的定义是缺乏劳动法规保护和社会保障的从业人员。国外对于非正规性的研究取得了一定的共识，包括：①正规性和非正规性并非相互对立，非正规性不仅存在于穷人世界，它对第二和第三世界国家的中产阶级，甚至精英来说也是非常重要的；②非正规性并不意味着社会无组织或无政府主义，其本身可形成维持社会稳定的组织机制；③非正规性是一种“新的生活方式”，是一种原真的或极限的“生存策略”。国内研究主要集中在两个视角：①从就业视角对非正规经济进行剖析，主要从非正规就业的模式，非正规经济的界定，非正规经济规模测算、影响以及发展理论等方面展开。②从社会学视角对非正规现象进行研究，主要侧重经济角度，也有部分规划角度。规划角度重点关注非正规现象，研究对象包括农民工、下岗职工，群租、城中村等等。比如深圳分院对蔡屋围、渔民村等个案以及对整个福田区城中村相对完整的研究。
从规划的角度看，非正规的领域主要包括：①个人和家庭服务；②交通运输领域（黑车等）；③生产（维修业等）；④交易与服务（摊贩等）；⑤拾荒；⑥居住（城中村等）。
非正规的场所包括两个方面。①正规场所的“非正规”使用，只要和原规划管制用途不同的就可以在某种程度上定义为非正规场所，包括工业建筑改变用途（用于商业、文化、娱乐和创新产业），居住建筑改变用途（群居、小微企业），地铁口等枢纽换乘点（游商）、人流密集的过街地道和天桥等。在深圳，最典型的案例之一是华强北，福田区在启动华强北商业开发之前已形成大规模非正规群体，并形成了大量的非正规商业需求，亟需拓展空间以进一步发展。华强北以独特的区位（人口集聚的地理中心）、空间形态（标准厂房、高密度路网）以及工业用地低成本等特征则契合了非正规商业空间需求，成为深圳最重要的非正规商业中心。②未定义的空间的“非正规”使用，包括旧城区、城中村等等。
非正规群体包括经营者、原住民（原物业持有人）、居住者（寄居者）、从业者和使用者（消费者）等等。不同群体的动机不一样，包括寻找就业，通过物业的非正规使用获得利润，寻找低成本的生活空间，寻找低成本的生产经营场所等。但是不同动机之间形成供需关系且相对稳定后，非正规现象就会产生聚集。
规划视角的非正规现象的特征主要包括：①边缘性，在空间、功能、主体人群、管制的全面边缘化； ②混合性（兼容性），功能和人群高度混合，同一空间里包括生产、仓储、交易、交通、居住、服务等多种的活动，也包括不同阶层、不同来源和不同收入群体；③流动性，关系不稳定（寄居、临时居住等），日常活动高流动性。④适应性，个体规模小，相对分散且灵活，反应快、活力足、适应能力强。⑤阶段性，不同的发展阶段、不同的城市，非正规的现象和活动强度是不一样的。
二、通过对中大布匹市场这一典型的非正规现象进行深度调研，以深入地认知非正规现象
中大布匹市场（也称中大布匹商圈）位于广州市海珠区，毗邻中山大学南门，主要包括布匹市场用地及周边城中村，集聚了约20万从业人员，直接影响周边5平方公里范围，是华南地区最大的布匹和辅料交易市场，在中国和国际同行业中具有一定的知名度和影响力。
中大布匹市场占地面积约81.5公顷，拥有大小市场及分场48个，档口有2.3万间，以布匹、辅料交易为主，年交易额500亿元（不完全统计）；周边城中村中存在大量小规模布匹、服装生产、加工以及生活服务活动。两者之间生产、交易、流通联系非常紧密，约五分之一的货物直接运往城中村内5000多家的制衣厂和作坊。同时，中大布匹市场也是沙河批发市场、白马服装市场这类大型专业市场的服装流通、贸易、批发企业的后台。
中大布匹商圈的发展大致分为四个阶段。①1987年广州市全面整顿市容环境，海印桥底毛线摊贩迁至中山大学南门，商家集聚，以地摊和铁皮棚为主。②1996年，因城中村大量建设商铺导致消防、治安、交通问题严峻，海珠区政府介入整改，地摊、铁皮棚转砖结构商铺。③2004年成立中大布匹市场管委会。海珠区投资开发瑞康路，清拆1500个档口，新增大量正规商铺，非正规商铺减少，但城中村非正规工厂快速增长。④2005年广州国际轻纺城建成，周边商圈改造建成了多个大型专业批发市场，制衣链条进一步延长，产业活动越来越体系化。
三、剖析中大布匹市场的经济活动、社会生活、管理架构、空间演变、群体诉求和群体依存关系等方面的特征
布匹和服装交易正规化，但定单加工等中间过程保持非正规方式。整体呈现出低成本（特定空间内相对高效率）、便利性（应对市场需求，灵活便捷提供服务）、正规经济萌芽并与非正规经济相互联系和补充等特征。
①是低技能的外来务工人口的“落脚城市”，就业机会多，以同乡关系为基础的社会网络强。②生活模式相对单调，居住与就业场所相近或一体，工作时间长，文化生活匮乏；③生活服务多元、价格低廉，满足务工人员基本需求。④充满歧视和排斥，原住民对外来务工者既依赖又防范，普通市民对非正规群体相对排斥。⑤空间环境狭小，设施缺乏，建筑拥挤，缺少公共空间，生产空间和生活空间混乱。
自上而下的管理体系包括行政部门（市场管委会）、工商管理部门、街道与居委会、村经济联社；自下而上的“管理”包括大量的社区组织、行业组织、工商组织等NGO以及商场管理者。管委会承担商业地产的“物业服务”等职责；居委会承担城中村的治安、卫生等职责；村经济联社是核心要素（集体土地、房产）的使用者、掌控者，拥有部分商业物业，掌握着城中村的经济命脉；而商场管理者、多样的NGO、同乡会、行业公会等则是自我管理组织。这些主体共同参与、发展并形成了非正规经济中的多方利益分享和博弈的管理协调机制。这是一种多方参与、协商式、博弈式的社会治理模式，一定程度上展现了我国真正实现市场化所必需的社会治理方式的转变方向。
最早是完全非正规的地摊、简易商户等贸易部门。随着规模的增长，贸易部门沿着非正规——介乎正规与非正规之间——正规化路径不断演进，并同时衍生出非正规空间中的加工、仓储等功能，并扩展到整个城中村，直至出现非正规的加工与市场外的贸易联系。我非常期待市场附近的广州轻工业学院未来能参与到服装设计，像当年的意大利米兰一样，从最早替法国服装商加工，逐步发展为世界级的服装设计之都。
外来务工人员、小业主关注就业机会，而忽视日常生活质量；原住民关注房租和配套设施，相对忽略住房条件和居住环境；大中型私营企业重点关注空间和物流；外来购物者、普通市民、街道和社区关注空间环境品质、服务质量和社区和谐，忽视市场经济效益；管委会关注持续稳定和发展。与以居住生活为主的其他城中村（比如深圳南岭村）更多关注出行交通、住房条件和教育医疗等要素不同，以生存为主的中大布匹市场更关注环境卫生、社会治安、物流、运输等要素。
政府从不希望存在逐渐转向开始重视，而非正规本身也需要政府的支持和宽容；非正规对于市场而言是产业活力的来源，同时又依赖市场而存在；非正规对于城市而言是功能和服务的补充，同时又需要城市提供合适的生活环境。非正规对村民而言是经济利益的来源；非正规对于外来务工人员而言是低门槛的就业机会；同时非正规又需要其提供廉价劳动力。普通市民与非正规没有直接的经济关系，尽管NIMBY（邻避）效应突出，但是间接关系紧密。
四、非正规经济具有非常显著的经济、社会和文化意义
经济方面，非正规现象无论显性作用还是内在价值上均具有重要意义。显性作用上，低成本供给满足低收入人群的需求；灵活供给满足分散的需求；作为补充性供给，补充正规经济供给的不足或缺失。同时，非正规场所是中小企业低成本创业的场所；在一定程度上还是城市所需的新功能、新产业自发成长的“落脚地”，长远而言甚至可能是城市新兴功能的源头。对于经济体系而言，非正规经济与正规经济共生，是经济体系的必须的环节。内在意义方面，基于 “三元框架”（政府、村集体、社会组织）的非正规经济的发展潜力对于城市发展非常重要（据不完全统计，中国城市就业中非正规就业约占50%），给城市提供了增长的多样性和可持续性。基于生产成本和非正规之间的密切关系，随着劳动力成本的提升，随着经济动力向内需市场和亚非拉市场的导向，保持非正规经济的活力可能是保持城市竞争力非常重要的一个方面。
非正规现象在满足低收入人群的社会需求，缓和社会矛盾方面具有重要意义。习总书记说“小康不小康，关键看老乡”。过去三十年单一发展产业路径的城镇化道路无法满足就业者的精神、家庭等方面的生活诉求，城镇化过程中没法实现新的社会结构的形成和运行。真正的新型城镇化应该以实现家庭的迁移为导向，并且运用社会网络关系结成新的稳定的社会结构。非正规能满足低收入人群和和低收入移民的基本生活需求和基本尊严需求，可以提供正常的家庭生活条件（尽管质量不高）和满足感情诉求及交往诉求的场所。认可非正规在一定程度上是大众共同认可的修补社会断裂，缓和族群或阶层矛盾的方式和空间，也可以在城中村的治理模式中探索“第三领域”和社会自治组织的价值。
同时，非正规现象在多方面具有重要的文化意义。首先，非正规现象保留了市民文化、移民文化、草根文化，反映了现代化进程中城市特定区域社会生活的原真性，体现了混合、共生、多色彩的文化“马赛克”式的城市的“味道”。其次，非正规现象也是文化交融、理解与融入的过渡，包括心理过渡、地位过渡和空间过渡。新移民可以从非正规、非定义的空间到正规、定义的空间，从非正规逐渐进入正规社会，乃至进入到主流社会。第三，非正规现象内在的治理模式的自然成长和演进的文化意义可以进一步延伸到历史地区、老城地区和城市历史文化的保护，实现风貌保护与生活、生存方式保护的一致性，如果两者不一致，那历史保护的也就只是空壳了。第四，非正规现象与城市文化传统关系密切，广州作为一个市民化的商都，是中国600年没有关上过的对外门户，“天高皇帝远”，但一直是领全国风气之先，正是广州城市包容性造就了今天的多元、多样的中大布匹市场。
五、关注非正规现象在转变发展与治理模式上的启示作用
由于非正规现象与我们传统规划视角存在一定的冲突，因此规划师需要转变态度，承认、引导和帮助非正规现象。
中国经济的崛起很大程度上依赖城乡非正规路径。珠三角快速发展背后是当时的政府管制非常松懈，通过农村集体土地直接搞工业开发、招商引资等一系列非正规方式完成积累，进而实现振兴和崛起。2008年金融危机使过去二十年的发展模式受到质疑，也提示了中国经济全面正规化可能是一条非常漫长的路。因此规划师必须更多的关注和研究非正规经济的作用与价值。但同时也应该看到非正规现象的负外部性的作用，目前其负外部性并没有计入成本。
在发展模式和治理模式上，非正规至少有两点重要启示。①需要重视非正规在转变发展模式和治理模式中的重要价值，包括文化模式的转变、“第三领域”的力量、内需型发展动力的探索、亚非拉市场的开拓等等。②需要通过放松管制、分享共赢、谈判妥协、自治/共治等方式来降低社会生产与流通的成本，来弥补单一由政府提供公共服务的低效。
非正规现象与传统规划视角存在一定的冲突。首先，非正规与传统规划目标相背离。非正规偏向低成本、低品质的居住生存环境；非正规空间选择紧贴市场需求，往往与规划的正规空间功能定义相矛盾；非正规现象在时间与空间上的多变与不确定性与规划静态的终极蓝图的冲突。其次，传统规划视角对非正规现象存在排斥。其原因在于绅士化色彩的规划思想，过度追求空间品质，倾向于驱赶非正规活动；“规范化”的空间管理排斥非正规活动，阻碍其与市场需求的基本联系；规划方法和方案不适应非正规现象的生存方式，会阻止其紧跟市场、灵活转向、规避风险。
面对非正规现象，我们需转变态度以缓解非正规现象与传统规划视角的冲突。首先，承认非正规现象，对他们的存在应持理解、肯定、客观识别利弊，兴利除弊的态度。其次，引导非正规现象，非正规现象在发展或衰退中可能与正规现象发生相互转化，在规划管理上应有效引导并包容其发展的可能性；通过人性化的规划、管理和监督，降低非正规现象对周边城市功能的负面影响。第三，帮助非正规现象，政府部门应当帮助非正规小微企业其提高技能培训、产业升级、风险规避的能力。在不损害非正规活动的情况下改善其承载空间，提供环境治理、垃圾处理和水电基础设施等公共服务。
借用梁鹤年先生《城市人》中的话作为结语：“城市规划不可能改变城市的经济模式、社会结构、政治体制。贫富之别，贵贱之分不是城市规划改变得来的。唯是城市规划仍要保证最边缘的人都有起码的生活空间和基本服务，因为这是人的起码尊严；要防止最主流的人侵占大众的生活空间、垄断大众的基本服务，因为这是人的起码公道，当然，什么是‘起码’会因时、地而异，规划工作者可参与讨论。这是规划工作的经济、社会、政治切入点。”
注：本文的调研工作由我的学生安頔、陈卓和研究三室。。。等承担完成；广州市规划局、海珠区......对调研工作给予的重要支持与帮助。
（转自中规院深圳分院成立30周年系列讲座，胡章整理，经讲者审阅）