作者：范钟铭（中国城市规划设计研究院深圳分院常务副院长、教授级高级规划师）、
薛峰（深圳市规划和国土资源委员会副主任）、
张一成（深圳市规划和国土资源委员会副总规划师）、
邹兵（深圳市规划国土发展研究中心总工程师、深圳市城市规划协会会长）
“四人谈”邀请的嘉宾都是一直活跃在深圳规划界的知名人士，长期参与城市研究、规划编制和规划管理，有政府公务员、协会领导和规划研究人员。
论坛紧扣深圳城市规划的创新主题，嘉宾们回顾了深圳规划的发展历程，包括几轮总规编制中改革创新的探索、以法定图则为核心的编制体系和以规划委员会为核心的管理制度的构建，以及低碳生态规划理念常态化模式的推动。
他们认为，未来规划的趋势和探索应体现在：资源有效管理、绿色低碳发展、公众共同参与和民生主导规划这四个基本方向。
范钟铭：当前中国社会经济面临新的改革转型时期，转型对规划的要求和规划引领转型的发展成为规划界讨论的热点。今天我们和协会、学会一起组织“变革中的规划”四人谈，共同探讨城市规划创新和未来的趋势。
深圳的精神是创新发展。三十年来深圳规划创新突出表现在宏观与微观几个方面，从宏观层面讲是城市总体规划编制和创新，引领了城市各个阶段的发展；从中观层面讲是城市规划委员会和法定图则制度，强化了城市规划决策协调和建设管控；更细层面的创新涉及到城市建设管理的相关法律法规建设等方面。
薛峰：深圳作为改革开放的先行城市先行地区，从一开始就承载着改革创新的重任，城市规划面临着城市发展的极大不确定性。深圳规划工作探索和创新突出体现在两个方面，一个是总规的编制，另外一个是法定图则制度，包括规划委员会制度的建立和相关规章的起草。
深圳总规编制具有自己的鲜明特色。1986年总规特色是应对城市发展的不确定性，确定了“带状组团”空间结构，这很好地适应了特区成立后近二十年快速发展的不确定性和弹性需要，并为此后的城市规划奠定了很好的基础。1996年总规特色是确定了全境开拓的思维，规划范围从原来的特区扩展到了全市域范围，城市结构在原来的“带状组团”结构的基础上调整为“一轴三带多中心”的区域组团结构，适应城市快速发展，也提出了特区内外一体化发展的要求。2006年，深圳面临城市转型发展的关键时刻，住建部批复同意开展新一轮2010-2020年总规修编，其特色是“转型规划”，是传统规划方法和研究未曾遇到的规划，总规要解决在资源紧约束条件下城市转型发展的路径问题，在编制做法上进行了一些大胆创新，包括第一次把全口径管理人口纳入了规划的范围，划定了基本生态控制线，前瞻性地提出了前海新中心，目前前海已上升到国家战略新区的高度。
在规划体系构建上,深圳最主要的创新是建立了以法定图则为核心的规划编制体系和以规划委员会核心的规划管理制度。法定图则从成果表达上跟国家控规没有太大差别，但在包括规划编制、审批、修编修改的程序方面建立了完整的制度，保障了规划的“民主化决策”和“法定化管理”，对后来国家控规改革和新的城乡规划法制定起到了很好的先导作用。
规划委员会制度也是深圳的特色。这个制度有两个最大的特点，第一个是把法定图则审批权交给规划委员会；另外一个是规划委员会成员超过一半是非公务人员，这体现了规划科学决策和民主决策的理念和追求。正因为深圳法定图则是由规划委员会来审批，正因为深圳规划委员会的权威性，两者共同保证了深圳法定图则规划在社会上的权威性。
总的讲，过去三十多年来，深圳城市规划工作一直努力做出探索和创新，这离不开国家改革开放的大背景，也有深圳自身城市发展的一些特殊性，也体现了深圳规划工作者的追求。
邹兵：城市总体规划和土地利用总体规划等的几个规划协调并不是个新鲜话题，深圳从上世纪九十年代就开始探索。这既要解决技术问题，又要解决复杂的体制问题。
深圳1996版总规第一次把全市纳入规划范围，也第一次把非建设用地纳入规划范畴，事实上已经体现了两规统一和衔接协调的思路。当时深圳规划国土管理机构合一，国土资源部要求地方编制土规，深圳就简单地把城规转化，但国土资源部不太认同这种做法，认为深圳不重视土规。在2006版总规修编时，深圳同步编制城市总体规划和土地利用总体规划，在工作过程中对两规进行了充分协调和衔接，多次向国土资源部和住建部汇报和沟通，取得了成效。像今天很多城市正在做的“三规合一”的工作，其实我们当时在做总规时就把它完成了，只是深圳不太张扬，没进行过多的宣传。
多规衔接是深圳总规编制的重要探索。在解决技术上的衔接同时，近年来实现了规划国土部门的整合。这有利于进一步探索通过规划解决土地问题、以及运用土地政策来解决规划实施的路径。
范钟铭：深圳有三轮总规。1986版总规实际创造了一个有机弹性的“带状组团”的空间结构，适应性了城市发展的不确定性。1996版总规是全境的规划，解决多规系统问题，以体现“一张图工程”的最早的范例。2010版总规是一个科学发展的综合规划，是转型发展的规划。深圳的规划管理创新集中体现在城市规划委员会章程，深圳市规划标准准则，深圳法定图则编制技术规定。这些原创性规划对全国规划的贡献非常巨大。
张一成：《深圳市城市规划标准与准则》以及《法定图则编制技术指引》等是规划编制和规划管理的技术性基础文件，及时调校也为城市转型发展提供技术保证，以规划标准为例：
第一，关于用地分类，提出新型产业用地概念。工业用地过去按照污染程度分成一类、二类、三类用地。现在深圳工业发展进入新的阶段，工业用地中出现研发、办公、产品展示、培训等新型配套设施。
第二个是对土地管控做了很好的尝试。包括土地开发中的开发强度、功能混合、交通市政设施及公建配套、低碳生态建设指标等等有具体规定。
这次规划标准与以往不同是，为适应城市发展需要，引进了弹性动态更新机制，以前标准几年一变，现在可以及时调整，两年一备案，实现了对城市建设管控的常态化调整。
范钟铭：深圳转型发展最为重要的举措就是与住建部合作推进低碳生态城市建设，成为全国第一个部市合作建设低碳生态示范市。
张一成：深圳是改革开放先锋城市，深圳推进低碳生态城市建设展开了三个方面的探索：
第一，针对南方气候特点探索适合自己的低碳生态指标体系。
第二，在全市范围而不是在某个区推进低碳生态城市建设。因此，考虑问题更加系统、全面。从城市空间结构，土地利用、生态保护、交通体系、市政基础设施等各个方面，从宏观、中观和微观各个层面综合考虑资源节约、环境友好，实现经济社会环境的协调发展这个问题。
第三，常态化渐进式推进低碳生态城市建设。深圳充分借用现有规划体系和规划标准，不断补充完善低碳生态内容、标准和导则，通过规划管理，尤其是规划标准和行政许可各个环节，以重点地区发展和城市更新为载体，稳步推进低碳生态城市建设。
范钟铭：深圳在规划实施方面也进行了创新探索，包括城市建设发展双平台管控、规划实施评价、近期建设规划、年度实施计划等。
邹兵：近期建设规划不是一种单独的规划类型，而是作为规划实施的手段。以终极蓝图的目标性规划来评价，1996年版城市总体规划可算是到了登峰造极的高度。目前很时髦的新规划理念，包括区域协调、城乡统筹、生态优先等，在当时的规划中都有体现。96总规批复后面临的核心问题是如何有效实施总规，但深圳2000年开展的总规检讨工作，发现总规实施效果很不理想。因此深圳开始探索编制近期建设规划，确定近期建设重点地区、重要项目和配套政策，以促进总规实施。后来2002年国家建设部要求各地加强近期建设规划，当时深圳已经做好前期准备，先行了一步。
邹兵：深圳至今已经连续编制了三轮近期建设规划。2006年深圳编制第二轮近规时，却发现第一轮规划的实施效果还是不理想。因为不能跟政府的重大项目投资很好衔接，规划还是很难落到实处。于是深圳提出国民经济社会发展规划和城市近期建设规划作为调控城市发展“双平台”的设想，一个统筹财政资金，一个是统筹空间安排。
国民经济和社会发展五年规划的真正落实是靠年度投资计划，包括投资项目和投资资金。城市规划如果只有五年近期建设规划而没有年度实施计划，规划实施还是落不到实处。2005年深圳市举行第一次全市城市规划工作会议，正式确定了近期建设规划年度实施计划的制度安排，深圳城市建设发展“双平台”调控体系正式确立。2012年广东省城乡规划条例颁布，明确要求编制近规和年度实施计划，纳入法定规划体系。
深圳年度实施计划最初只针对新增建设用地的安排布局，随着城市进入存量发展阶段，又增加城市更新年度计划和土地整备年度计划。年度实施计划很好地协调了政府部门之间的工作关系，统筹了有限空间资源的利用。
薛峰：应该以批判性的思维来看待深圳的规划工作，不光做出了成绩，还有很多做的不到位或者困惑的地方。第一个思考是年度实施计划与市场的关系。近期建设规划年度实施计划和城市更新年度计划有许多不同之处。近期建设规划年度实施计划申报主体以各区政府和各部门为主，由于基层政府发展欲望强烈，项目预申报往往追求大而全，前期研究论证不充分，计划的实施效果也大打折扣。但是城市更新年度计划由市场主体直接申报，以自下而上为主，项目前期研究论证工作比较充分，计划实施的效果就比较好。因此，我们在年度计划编制时应该考虑政府占多大权重，市场主体占多大权重。
第二个思考是年度实施计划的弹性问题。现在年度实施计划一年编一次就固化了，但一年发展过程中会出现很多新情况，年度实施计划的常态申报机制和定期检讨调校还是需要的。
范钟铭：规划实施还有很多问题需要进一步探索。现在规划管理提出了几个概念跟规划实施有关系，包括安全评价、交通评价等。
张一成：为提高城市人居环境质量，深圳要求对位于生态敏感区、水源保护区、以及存在安全隐患地区的建设项目要做规划环评或安全影响评价。比如对位于燃气和燃油高压管地区，其它危险品储存地，核电基地附近一定要做安评。对城市防灾问题，水淹问题，也要做一些符合深圳地形地貌和气候特征的研究，不要动不动就把国外的东西搬过来，比如说日本的地下蓄水库，新闻报道总是很正面，但东京实施一期后，二期、三期再没实施，因为存在诸多问题，盲目引进会吃大亏。
范钟铭：未来转型规划要关注两个问题：第一个问题是市场经济地位从原来的基础性作用到决定性作用，跟我们城市规划到底有什么联系。第二，城市规划改革方向是在什么地方。
邹兵：结合对市场形势的判断，谈关于城市规划改革的三个观点。首先，应该在国家空间治理体系框架下思考规划转型。现在国家提出空间治理体系概念，各部门都很积极，包括发改委的主体功能区划、国土部的开发边界、环保部的生态红线等。建设部主导的城市规划如何定位，是一个挑战，当然也是机会。下一轮城市总体规划必须协调好“多规统一”问题。
第二，城市规划作用和地位怎样，并不取决于技术的改进，而取决于制度安排。城市总体规划究竟是应该更多地反映城市的发展意愿，还是要体现国家的管控要求，是必须明确和协调的问题。尽管深圳总规非常重视公众参与和社会各方意见的表达，较为充分地反映了地方意愿，但最后审批时总会碰到国家制度安排的约束而进行调整。未来的城市总体规划应该很好地明晰事权划分，区分国家要求和城市发展意愿的边界。
第三，城市总体规划今后可能面临在建设用地零增长甚至负增长的条件下寻求新的规划模式，这里面还有大量的难题或者困难没有解决，是下一轮整个国家城市规划的转型方向。
范钟铭：中央工作会议中对土地问题提出严控增量、优化存量。深圳在土地管理、土地高效集约利用等方面进行了很多创新。
薛峰：十八届三中全会提出来让市场在资源配置中起决定性作用，规划和土地管理工作应该坚定做出调整，包括：
第一，按照市场原则配制土地空间资源。除了一些关系到国计民生的，包括交通市政用地或者军事用地外，原则上别的土地资源都应该是市场配制，包括过去感觉不能由市场化配制的文教体卫等土地。
第二，规划管理特别是规划编制也要遵循市场原则。包括对产权的调查和尊重，对权利人发展意愿的了解和征集，对公共利益合理布局的评审等。
第三，规划编制和规划管理如何适应存量发展，还需要做更多探索。
范钟铭：未来城市转型探索包括四个基本方向，第一方面资源有效管理，创新土地确权和利益保证、研究用地高效管控和标准；第二方面绿色低碳发展，
创新可持续发展和空间规划；第三方面公众共同参与，创新全过程、多形式、新方法的协作式规划；第四方面是民生主导的规划，创新政府主导社会保障，公平发展的民生规划。
范钟铭：最后，请三位用一句话总结未来城市规划方向。
薛峰：市场是资源配置的决定性因素，包括规划和土地管理。
张一成：城市绿色发展、低碳发展、循环发展，这是我们坚定不移地要走的道路。
邹兵：资源紧约束下的可实施规划。
（转自中规院深圳分院成立30周年系列讲座，葛永军整理，经讲者审阅）