作者：邵益生（中国城市规划设计研究院党委书记兼副院长、教授级高级工程师）
邵益生先生兼任建设部城市水资源中心主任、建设部城市供水水质监测中心主任，1999年被建设部授予有突出贡献的中青年科学技术管理专家，并入选享受国务院政府特殊津贴专家。他同时担任中国城市规划学会工程规划学术委员会主任，中国自然学会水资源专业委员会副主任，中国城镇供水协会副会长，中国GIS协会副会长和建设部科技委委员。
他解读了“安全的概念”、“城市安全”、“公共安全”和“水安全”，逐一阐述了调整水安全战略指针、加强水系统综合规划、构筑供水安全三道防线、优化排水安全三套系统、加强水安全的政府监管等城市水安全保障的五大策略，特别强调了水系统综合规划在城市规划中的重要作用以及工作方法。
“安全”在社会学中是指不受威胁，没有危险、危害、损失，是免除了不可接受的损害风险的状态。由此引申的“水安全”概念当指在水的领域免除了不可接受的损害风险的状态，但在不同的尺度范畴，水安全又有水生态安全、水环境安全、水资源安全、给排水安全、饮用水安全等不同内涵。就城市给排水而言，水安全是指在满足城市生活、生产和生态需水的前提下，免除了不可接受的损害风险的状态，包括水量、水质、防涝和设施安全等，其核心是饮用水安全。
水的流动性、系统性、两重性、社会性和经济性等特点，决定了保障水安全是一项重大的民生工程，也是复杂的系统工程，涉及水安全战略决策、水工程规划设计、水设施建设运营和水安全政府监管等关键环节，需要有不同的策略予以应对。今天借这个机会跟大家交流一下城市水安全保障的五大策略，就是调整水安全战略指针、加强水系统综合规划、构筑供水安全三道防线、优化排水安全三套系统、加强水安全的政府监管这五大策略。
策略一：进一步调整城市水安全战略指针，建议将“节水优先，治污为本，科学开源，保障安全”作为新时期我国城市水安全保障的总体战略，并以此来引导城市水系统规划设计和建设运行，促进城市水系统良性循环。
水安全是城市安全，乃至国家安全的重要组成部分，必须引起足够重视，尤其需要在战略层面上加强指导。从历史的发展眼光看，战略不是一成不变的，通常都是在特殊时期，为解决特定的重大问题、实现重要目标服务的。新中国成立以来，我国城市水安全战略先后经历了几次比较重大的调整：
1.以需定供，单纯开源（1949-1957）
这一时期的主要矛盾是极度匮乏的供水设施无法满足城市的基本用水需求，水安全的战略重点是“以需定供，单纯开源”，国家鼓励各地以满足用水需求为导向，就近“开源”，打井取水或修筑水库，建设城市供水设施。
2.开源为主，提倡节水（1958-1978）
原建筑工程部于1959年主持召开了全国城市供水会议，首次提出“提倡节约，反对浪费，开展节约用水工作”的要求，试图通过提倡节水来减少用水量，以缓解因“开源不足”造成的季节性供水短缺和水压不足问题。
3.开源与节流并重（1979-1999）
改革开放推动了国民经济的快速发展，城市化进程明显加快，用水需求明显增加，水资源短缺问题日益凸显。1985年，国家提出“开源与节流并重”方针，节水的目的逐步从“弥补开源不足”向“遏制过度开源”转变。
4.节流优先，治污为本，多渠道开源（2000-2013）
世纪之交，淮河、太湖流域水污染治理的“零点行动”和南水北调工程决策过程的各种争论，让人切实感受到污染形势的严峻性和治污的紧迫性，也加深了水资源短缺的“危机感”。针对当时存在的突出问题和面临的严峻挑战，笔者曾于2000年建议将“节流优先，治污为本，多渠道开源”作为新世纪城市水资源开发利用的新战略，得到中国工程院“中国可持续发展水资源战略研究”项目组的高度认可，并作为向国务院建议的“八方面”战略之一，其后被正式转化为国家战略。
5.节水优先，治污为本，科学开源，保障安全（2014-）
战略决策具有前瞻性、全局性和引领性，但任何战略都具有时效性，必须与时俱进。在当前国家推进新型城镇化背景下，我国城市水安全面临许多新问题、新需求和新挑战，必须按照生态文明建设的要求，遵循城市水循环规律，适时调整城市水安全战略，为此建议将“节水优先，治污为本，科学开源，保障安全”作为新时期我国城市水安全保障的总体战略，并以此来引导城市水系统的规划设计，进而促进城市水系统的良性循环。其中，节水优先是战略基础，治污为本是战略重点，科学开源是战略智慧，确保安全是战略目标。
策略二：进一步完善城市涉水规划体系，建议将“城市水系统综合规划”作为一种新类型，纳入城市规划编制体系，与城市总体规划同步编制，同步实施，并以此来指导和约束其他的涉水专项规划。
城市的水源、供水、用水和排水等系统已经成为不可分割的有机整体，而我国现行的城市涉水规划种类繁多，呈现出专业分工过细、部门分管过多的显著特征，规划编制的主体多，规划的系统性、层次性和协调性不足，实施效果不甚理想。为此，需要遵循城市水循环规律，进一步完善城市涉水规划体系，构建一个由综合规划和专项规划组成的城市水系统规划体系。
城市水系统综合规划的主要目标是优化水系统结构，完善水系统功能，促进水系统循环，保障水系统安全，并为城市的安全和健康发展提供基础支撑，其主要任务主要包括如下五个方面：
1.科学评估水资源承载能力
城市水资源承载能力是衡量水资源对城市社会经济发展支撑能力的重要指标，也是城市水系统综合规划中必须把握的具有全局性的战略指标，要为落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的要求提供科学依据。要在合理的时间和空间尺度内，计算和评估水资源承载力，统筹传统与非传统水资源利用，兼顾水量保障率和水质合格率两大指标要求。
2.合理确定水设施保障能力
城市水设施的保障能力是通过城市水源、净水厂及其管网系统等组成的“生命线工程”体现出来的，当然也包括排水及污水处理设施，这是城市持续健康发展重要基础。在供水设施的规划中，要重点解决水量、水压、水质等要素的保障能力问题；在排水设施规划中，要统筹雨水、污水和污泥的无害化、资源化及能源化问题。
3.平衡兼顾“三生”用水需求
城市用水主要包括生活用水、生产用水和生态用水（简称“三生”用水），对水质标准和水量保证率有不同要求。规划中要坚持“需求控制”和“生活优先”原则，平衡好三者之间的关系，兼顾到各方的合理用水需求。但在当前开展水生态文明建设的热潮中，也要警惕一些地方在此旗帜下，却做着违背自然规律，甚至是反生态、不文明的事。
4.系统考虑水环境承载能力
城市水环境承载能力通常是指城市区域内的水体，在一定时期内能够被继续使用并保持良好生态系统时，所能容纳污水及污染物的最大能力。规划时必须贯彻实施“治污为本”战略，统筹协调好排水体制、初期雨水处理与利用、污水处理与再生利用、污泥处理与处置等方面的问题。要在系统规划中落实低影响开发模式，为建设“海绵型城市”作出总体部署和政策安排。
5.切实加强水安全应急能力
考虑到规划编制的弹性和局限性，以及自然气候、社会环境的不确定性等因素，任何规划在实施过程中都是可能存在安全风险。因此，在编制城市水系统综合规划时，需要同步考虑水安全应急救援能力建设，包括应急设施、避灾场所和应急救援的体制机制等。
策略三：进一步完善供水安全的保障体系，建议重新构筑已然失守的“三道防线”，建立健全供水安全“从源头到龙头”的多级屏障体系，同时，配套跟进相关管理措施，标本兼治，确保安全。
“让群众喝上放心水”是党和国家对人民的庄严承诺，各级政府及有关部门也非常重视。为保障城市供水安全，通常设有“三道防线”。第一道防线是水源地保护，确保水源水质达标本来是供水安全的前提，可近十年来全国重点城市水源水质的达标率平均不到三成，且呈现出下降趋势，这道防线其实已经被全面突破。第二道防线就是净水厂，正在承受两方面的压力：一方面是由于水源水质普遍污染，第一道防线被突破后的所有压力都转移到了水厂，而现有的许多水厂的工艺是难以适应的，必须进行升级改造；另一方面是生活饮用水水质标准的大幅提高，在“原水”水质不好的背景下，对“自来水”的要求却更高了。因此，水厂承受的压力是非常之大。第三道防线是配水管网，特别是“最后一公里”的二次供水问题，在运行管理中存在许多安全隐患。
除了这大的“三道防线”外，如果我们把供水的环节再细化一点看，其实还有如何进一步建立“从源头到龙头”的多级屏障体系的问题，也就是说在目前水源污染的状况下，仅靠原来水厂的传统工艺是不行的，需要改进净水工艺，如对原水进行预氧化，或增加臭氧-活性碳、超滤膜等工艺。必要时还需往“两头”延伸，一是往水源方向，不仅要在流域的尺度上保护水源，更要在水源地采取一些相应措施，如利用水源生态修复技术改善水质等。二是指在管网的水质保持方面，也要相应采取一些技术措施，如管网的改造、调度及优化运行等。
此外，为了保障饮用水安全，还需要通过管理理念和体制机制的创新，建立“从源头到龙头”全流程的监控体系，包括水质监测、风险评价、预警预报、预案启动、应急处理等，不仅要及时应对突发性风险，也要考虑累积性风险的控制。
总之，保护饮用水源水质，改进水厂净水工艺，完善供水和管网设施等都非常重要，但仅有这些还远远不够，还要配上一套科学的管理措施，并让其真正发挥作用，才能确保供水安全。
策略四：进一步加强城市排水防涝能力建设，建议优化“高、中、低”三位一体的排水系统，综合考量工程建设与非工程措施的结合，充分发挥管理这一“隐形推手”的作用。
讨论排水防涝问题首先要区分两个概念：一是暴雨积水，二是内涝灾害。天要下雨，谁也阻挡不了；下雨就可能积水，这也是常态。因此，暴雨积水在所难免，我们能做和应该做的是，如何通过加强规划和管理，尽量减少灾害损失。
另一方面，还要考虑水资源分布的空间格局问题，例如华北地区经常是缺水与内涝并存，有些严重缺水城市，内涝隐患也很大。因此，解决城市内涝问题，不仅要考虑如何将水排出去，也要考虑如何将水留下来，有时管理措施比工程措施更有效，当然也更为经济。
城市排水防涝是一项复杂的系统工程，涉及城市规划、土地开发、设施建设、运行管理和应急救援等方方面面。在排水设施的规划建设中，应该按照“点、线、面”相结合、“高、中、低”相协调思路，统筹考虑水资源利用，系统解决排水防涝问题。“点”是指城市“低位”排水的关键节点，如易积水的下凹式桥涵的排水泵站等，这是需要耗费能源的强排系统，泵站的建设规模要适度；“线”是指以城市地下排水管线为主要设施的“中位”排水系统，这是在正常情况下排放一定重现期雨水的基础设施，也就是通常所说的城市排水系统；“面”是指城市地表的“高位”排水系统，如河道、湖泊、沟渠、绿地、道路等自然和人工系统，这是控制超标准地面径流和实现雨洪利用的最重要途径。只有综合考虑这三方面因素，使三套系统协同发挥作用，才能取得排水防涝和雨洪利用的双赢结果。需要提醒的是，不要把简单的问题复杂化，能在地面上解决的事情，就不要放到地下去做，以免建设负担过重、设施长期闲置，造成投资浪费。
城市排水“三分靠设施，七分靠管理”。举个例子说明：东北某大城市的水务集团有个不成文的规定，下雨时一旦发现屋檐下水滴开始连成线，相关职工就要自动进入看守岗位，检查雨水井篦是否堵塞、排水管道是否通畅等，及时排除相关隐患，这样的作为简单管用，该城市多年来没有发生内涝。而另外有个著名城市，由于管理上的疏漏，几年前曾出现过这样的情形，发生特大暴雨时，几小时找不到管泵站的人，找到人后又忘记带钥匙，以至泵站无法及时开启，进而导致巨大的内涝损失。
此外，还要建立排水防涝的监测、预报、预警和救援体系，并进行预案演练，一旦发生暴雨内涝，也能最大限度地减少损失。当然，媒体的正确舆论导向也很重要，不能一看到“积水”就跟着渲染和抱怨，要让公众了解事实真相和客观规律，正确看待“暴雨积水”，主动应对“城市内涝”。
策略五：在推进城市水务市场化改革的背景下，建议进一步加强城市水安全的政府监管，发展“两级网三级站”监测体系，完善水安全督察制度，促进政府对水安全监管的常态化和科学化。
自来水作为关系基本民生的公用事业，改革开放前的我国与现在的许多国家一样，都是由政府直接提供服务的，但有的国家则采用特许方式委托企业经营，但产权和终极责任仍然是政府的，这是由自来水公共产品的基本属性决定的。
即使在极少数将自来水私有化的国家，也没有因此而放弃政府的责任。最为典型的例子是英国。1989年以前，英国实行的是由“流域水务局”统一管理涉水事务的管理体制，但在随后撒切尔夫人推行的全面私有化过程中，英国的水务资产也被私有化了，政府依法将原来的“流域水务局”一分为二：面向用户服务的部分全部实行企业化经营，另设了三个机构履行政府监管职能，即由水管理办公室(OFWAT)、饮用水督察署（DWI)和环境署(EA)，分别负责对水务企业进行水经济、饮用水和水环境的督管。体现了市场化和政府监管的平衡。
然而，不无遗憾的是，我们在学习借鉴其他国家经验时，并没有全面了解其做法，在推进水务行业市场化过程中，认识上存在一些误区，实践中出现了偏差。在供水行业大面积亏损的背景下，一些地方把供水企业当“包袱”低价贱卖，试图一推了之；在土地财政遭遇困难的时候，一些地方把供水资产当“股票”溢价出售，只图眼前利益；在当前全面深化改革的热潮中，仍然有人视供水为“垄断”行业，主张彻底“打破”将其全面推向市场。
在这样的背景下，过去20年间我国各地掀起了一轮又一轮的外资和民资并购自来水厂等水务资产的热潮，并购的模式与时俱进，花样不断翻新。最初是政府向“投资方”承诺高额“固定回报”，有的回报率高达20%--30%，有的城市因不堪重负，而被迫高价回购；当“固定回报”模式被中央政府禁止以后，又出现了“包销水量”的变相“固定回报”模式，这两种模式的共同特点是，政府或其代表公司要承担全部“损失”，而投资方则几乎没有风险。这样的模式自然不可持续，于是就有了第三种模式，也就是类似于兰州的“溢价出让”。仅从眼前和表面上看，政府盘活资产获得高额回报、投资方击败多名竞争对手如愿以偿，企业的干部职工也许能提高点福利待遇，这么好的事情自然会令各方满意，但同时也为长远的发展埋下了隐患。
关于水行业市场化该怎么改，业界的认识一直存有分歧。将水务行业全面推向市场，打破地域和行政界限的思路并没有错，但需要在“确保政府责任主体的前提下”进行。自来水是公共产品，公共服务是政府提供的，不管政府将其卖给谁，还是委托给谁，政府都不能放弃自己的责任，这也是当前确保我国水安全的重中之重。水务行业改革必须与加强政府监管同步推进，任何改革都不能以牺牲安全、降低服务和损害消费者权益为代价。
水务行业尤其是自来水有其特殊属性，它与石油、电信等一般垄断行业不同，具有自然垄断属性，不具备实现充分竞争的条件，消费者也无法选择服务的提供者。因此，在水务行业的深化改革中，政府的监管必须跟上，同时要防止过度市场化。在城市供排水监管方面值得称道的是，经过近二十年的努力，我国逐步建立了“企业自检、行业监测与行政监管”相结合的监管制度，由建设部城市供水水质监测中心（现挂靠在中规院）牵头组织、主要依托“两级网三级站”开展的全国城镇供水水质督察工作，在饮用水安全监管中发挥了重要作用，受到主管部门领导的好评。
（转自中规院深圳分院成立30周年系列讲座，此稿由讲者提供）